LAS REUNIONES DE
COMISIÓN EN EL CONGRESO SON PÚBLICAS
Cámara Nacional en lo
Contencioso Administrativo Federal. "Sala IV"
Causa N° 21.268/2005 - "Asociación Civil por
la Igualdad y
la Justicia
c/ EN-Congreso -Comisión Mixta Revisión Cuentas s/ amparo ley 16.986" - CNACAF -
SALA IV - 22/03/2007
Buenos Aires, 22 de marzo de 2007.//-
Y VISTOS:
Para resolver los recursos de apelación interpuestos
a fs. 249/253 vta. y 255/259 vta. contra la resolución de fs. 239/246 ;; y
CONSIDERANDO:
I. Que la Asociación Civil por
la Igualdad y
la Justicia
inició acción de amparo contra el Estado Nacional - Honorable Congreso de
la Nación -
Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administración - a fin de que
se le ordenara abstenerse de realizar reuniones de esa comisión en forma no
pública. Indicó que para asegurar ese extremo era necesario que: a) se ordenara
a la demandada que permitiera el ingreso a sus reuniones a los ciudadanos que lo
solicitaran; b) se dispusiera la publicación en Internet de los días, horarios y
lugar físico en que desarrollarían las reuniones de la mencionada comisión; y,
c) se exigiera la publicación, en al menos un medio masivo de comunicación, de
la modificación operada en el ámbito de dicha comisión en cuanto a que las
reuniones pasarían a realizarse de manera de asegurar la posibilidad de acceso a
ellas.-
Señaló que la función principal de la citada comisión
-integrada por 6 senadores y 6 diputados- era analizar los informes emanados de
la Auditoría
General de la
Nación para luego someterlos al pleno de cada una de las
Cámaras del Congreso. Asimismo tenía a su cargo el seguimiento de las
recomendaciones efectuadas por el Poder Legislativo a los organismos auditados
además de proponer el presupuesto de la Auditoría General de
la Nación al
Congreso y de examinar el programa anual de auditorías a publicarse y aprobar o
rechazar las cuentas de inversión.-
Como fundamento de su pretensión sostuvo que, pese a
la trascendental información pública que manejaba dicha comisión, sus reuniones
no () eran públicas con el desmedro que ello importaba. Recalcó, asimismo, que
el 29 de marzo de 2005 había solicitado formalmente al presidente de la comisión
que le brindara acceso a las sucesivas reuniones, pedido que no había sido
respondido a pesar de su reiteración el 27 de mayo de 2005.-
Aclaró que de los "links" de Internet tanto de
la Cámara de
Diputados como de la de Senadores no surgía información sobre las fechas de
reuniones y temarios a tratarse o en algunos casos dicha información se
encontraba distorsionada.-
Puntualizó, que en atención a la ausencia normativa
sobre el punto tratado en el reglamento de la comisión y en virtud de lo
dispuesto en su artículo 25, debían aplicarse subsidiariamente las normas de los
reglamentos de ambas Cámaras, en especial, las del reglamento de la Cámara de Senadores, en los
que se establecía -como principio general- la publicidad de las sesiones. (fs.
3/23vta.).-
II. Que, a fs. 239/246 la magistrada de grado hizo
lugar -en parte- a la acción de amparo interpuesta ordenando a la demandada que
cumpliera con las disposiciones previstas en los artículos 44, 98 y 103 del
Reglamento de la
Cámara de Senadores en lo referente a la publicidad a través de
su página web de la información relativa a las reuniones de la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, rechazándola en lo
demás solicitado, con costas por su orden.-
Para así decidir sostuvo -en síntesis- que si bien el
Poder Judicial debe saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción sin
menoscabar las funciones que incumben a otros poderes -en el caso- la función
cuestionada es de carácter administrativo, más allá de la naturaleza que se
pudiera atribuir al funcionamiento de las comisiones parlamentarias, y, en ese
sentido, dicho ejercicio podía entenderse obligatorio en la medida en que el
cometido en particular surgiera expresa o implícitamente de una norma jurídica.-
Ello sentado cabía señalar que respecto de las
reuniones de la comisión resultaba de aplicación -en forma supletoria- lo
previsto en los artículos 44, 98 y 103 del Reglamento de la Cámara de Senadores de
la Nación, en
virtud de lo establecido en el artículo 25 del reglamento interno de la comisión
involucrada.-
Del contexto de las normas citadas surgía que las
reuniones de las comisiones eran públicas pudiendo declararse su carácter
reservado por decisión de los 2/3 de sus miembros y cuando los asuntos a tratar
requirieran estricta confidencialidad. Cada comisión debía fijar lugar, día y
hora de sus reuniones y comunicar dicha circunstancia con, por lo menos, 48
horas de antelación a la
Dirección de Comisiones a fin de garantizar que el secretario
parlamentario dispusiera lo necesario para publicar dicha información en el
sitio de internet correspondiente.-
En el caso, la información brindada sobre la agenda
de dicha comisión no resultaba suficiente para lograr el efectivo acceso a sus
reuniones y ello constituía un incumplimiento de las obligaciones reglamentarias
de la demandada que ostentaba entidad suficiente para constituir una violación
al derecho a la información reconocido en el artículo 42 de la Constitución
Nacional. Este derecho a la obtención de información sobre los
actos públicos había sido entendido como inherente al sistema republicano y a la
publicidad de los actos de gobierno, razón por la cual debían implementarse los
medios necesarios para que pudiera ejercerse ese derecho.-
En lo atinente a la pretensión de la parte actora de
que se le asegurara la posibilidad de acceso a dichas reuniones a todos los
ciudadanos que lo requirieran, la magistrada sostuvo que la parte actora no
había demostrado que la demandada hubiera realizado acto alguno con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta que le hubiera impedido a sus
representantes o a ciudadano alguno presenciar las reuniones de la comisión, y,
en consecuencia, rechazó el amparo al respecto.-
Tampoco hizo lugar al pedido
de la demandante de que se informara a través de un medio masivo de comunicación
el cambio de operatoria de la comisión pues consideró que todo interesado en
conocer las cuestiones discutidas en la comisión tendría pleno acceso a la
información requerida que se mandara a publicar en la página web. Además nada
obstaba a que la actora, dada la elevada función social que cumplía se encargara
-de estimarlo necesario- de efectuar la divulgación de lo decidido.-
III. Que contra esa decisión, la actora dedujo y
fundó su recurso de apelación a fs. 249/259 vta., el que fue contestado por la
demandada a fs. 280/283 vta.-
Basó sus quejas en que la señora juez no había tenido
en cuenta al momento de fallar las constancias agregadas en autos que daban
cuenta de sus pedidos expresos del 29 de marzo y del 27 de mayo de 2005 para
asistir a las reuniones los cuales no habían sido contestados por la demandada.
Dicha circunstancia se encontraba debidamente probada toda vez que no había sido
negada por su contraria.-
Consideró asimismo que las costas debían imponerse a
la vencida en virtud de lo previsto en el artículo 15 de la ley 16.986, toda vez
que no se había dado satisfacción a su pretensión con anterioridad al
vencimiento del plazo para contestar el informe del artículo 8° de dicha ley.-
Por su parte, la demandada, a fs. 255/259 vta., apeló
y fundó su recurso de apelación, el que fue contestado por su contraria a fs.
266/276.-
Sostuvo que la sentencia admitiendo la acción
resultaba violatoria del principio republicano de la división de poderes. Indicó
también que la a quo se había pronunciado sobre una cuestión no justiciable.
Afirmó, asimismo, que la parte actora carecía de legitimación activa para actuar
y de un interés directo en la cuestión. Por último sostuvo que no existía caso,
causa o controversia susceptible de ser resuelta judicialmente.-
IV. Que ante todo cabe adelantar que desde antiguo
la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que no compete a
los jueces hacer declaraciones abstractas, porque es de la esencia del Poder
Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (confr. doctr. CSJN, 31/3/99,
"Gómez Diez Ricardo y otros c/ Congreso de la Nación", Fallos: 322:528; 3/4/03,
"Mosquera Lucrecia Rosa c/ Estado Nacional - Mrio. De Economía", Fallos
326:1007; 26/8/03, "Cámara de Comercio, Ind. y Prod. de Rcia. c/ A.F.I.P.",
Fallos 326:3007, y "Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado Nacional",
Fallos 326:2998; entre muchos otros).-
La necesidad de que exista una controversia surge de
los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional
y, en análoga línea de razonamiento, en el artículo 2° de la ley 27 se expresa
que la justicia nacional nunca procede de oficio y solo ejerce jurisdicción en
los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte.-
Las "causas", que habilitan la actuación judicial,
son aquellas en las que se persigue en concreto la determinación del derecho
debatido entre partes adversas. Y, con tal comprensión, la existencia de un
"caso" o una "causa" presupone la de "parte"; esto es, requiere como presupuesto
necesario, la legitimación procesal: la presencia de "quien reclame o se
defienda" y la de "quien se beneficie o perjudique con la resolución que ha ser
dictada en el proceso (confr. CSJN, causas cit.).-
V. Que, además, como
lo ha dicho la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, si bien la Constitución
Nacional, tras la reforma de 1994, ha ampliado el universo de los
sujetos legitimados -que tradicionalmente estaba limitado a los que fueran
titulares de un derecho subjetivo individual- esta amplitud no ha sido
reconocida para la defensa de cualquier derecho, sino como medio para evitar
discriminaciones y tutelar los derechos mencionados en el segundo párrafo del
artículo 43 del texto constitucional, es decir a los "que protegen al ambiente,
a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de
incidencia colectiva en general" (CSJN, 26/8/2003, "Cámara de Comercio, Ind. y
Prod. de Rcia. c/ A.F.I.P." y "Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado
Nacional", cit.; ídem, 7/10/03, "Colegio Público de Abogados de Capital Federal
c/ Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos " y "Colegio de Abogados
de la
Provincia de Buenos Aires c/ AFIP" ).-
VI. Que, en el caso, y sin perjuicio de que la
asociación presentante se encuentra inscripta como persona jurídica en
la Inspección
General de Justicia (fs. 38/39) y constituye su objeto -según
surge de la parte pertinente del artículo 2° de su estatuto "A.- La creación de
un espacio de activismo y control ciudadano, destinado a promover el
fortalecimiento institucional y la construcción de ciudadanía comprometida con
el respeto de los derechos fundamentales, con especial atención a los grupos más
vulnerables de la sociedad." (confr. fs. 29), tanto ella como cualquier
ciudadano, puede ejercer su derecho a la información acerca de los actos de
gobierno en materia de hacienda y, por ende, cuentan con la legitimación activa
necesaria para hacerlo valer judicialmente si consideran que se encuentra
vulnerado.-
En efecto, se trata, en el sub lite, de un planteo
vinculado al derecho de la ciudadanía a recibir información acerca de los actos
públicos, no pudiendo sostenerse, en consecuencia, la falta de "controversia"
alegada, toda vez que existe un interés directo de la amparista en el
reconocimiento del citado derecho.-
Tampoco se advierte la aludida violación a la
división de poderes, ni la existencia de una "cuestión no justiciable" toda vez
que la resolución judicial del conflicto planteado en modo alguno implica la
invasión de este poder en la esfera propia del Poder Legislativo.-
En ese contexto, el recurso de la demandada no puede
prosperar.-
VII. Que, por el contrario, la apelación de la parte
actora debe ser acogida. Al respecto debe tenerse en cuenta que en el reglamento
de la
Comisión no se encuentra previsto el carácter de las sesiones
de aquélla, pero, ello no obstante, en su artículo 25 se prevé que se aplicarán
supletoriamente los reglamentos de ambas Cámaras del Congreso. En ese marco, no
puede dejar de señalarse que en la parte pertinente del artículo 98 del
Reglamento de la
Cámara de Senadores de la Nación se dispone que "[l]as reuniones
de comisión son públicas. Sólo puede declararse su carácter reservado por
decisión de dos tercios de sus miembros y cuando los asuntos a tratar requieran
de estricta confidencialidad" (el resaltado no pertenece al texto). Por otra
parte, en el artículo 103 se establece que "cada comisión notificará a Dirección
Comisiones día, hora, lugar y temario a ser tratado, a fin de garantizar lo
establecido en el artículo 44 inciso d). Por último, en el mentado precepto se
dispone que deben publicarse en el sitio de internet los señalados datos,
respecto de las sesiones a efectuarse.-
En este contexto, y en atención a que la citada
normativa resulta aplicable al caso no puede negarse el acceso de los ciudadanos
a las reuniones de la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas, para lo cual deberá volcarse la información
pertinente en la página de internet, con la debida antelación.-
VIII. Que en relación con la forma en que fueron
impuestas las costas cabe tener presente que en el artículo 14 de la ley 16.986
se consagra el principio rector en la materia, que encuentra su razón de ser en
el hecho objetivo de la derrota: quien resulta vencido debe cargar con los
gastos que debió realizar su contraria para obtener el reconocimiento de su
derecho. A la vez, en el precepto se establece que no habrá condena en costas
si, antes del plazo fijado para la contestación del informe del artículo 8,
cesare el acto u omisión en que se fundó el amparo.-
Por otra parte, se ha expresado que es posible
reconocer excepciones a tal regla en las condiciones previstas en el segundo
párrafo del artículo 68 del código procesal, al facultarse a los jueces, por
decisión fundada, a eximir total o parcialmente de esta responsabilidad al
litigante vencido (Fallos: 311:809 y 317:1640, entre otros). En relación con el
punto este tribunal ha expresado que la eximición de costas confiada al arbitrio
judicial, aún cuando importe una sensible atenuación del hecho objetivo de la
derrota, debe ejercerse restrictivamente sobre la base de circunstancias que
tornasen manifiestamente injusta la aplicación del principio general en la
materia (6/6/86, "A.N.A. c/ Carrigton, Wilfredo José"; 9/10/90, "Del Valle";
22/3/91, "Bacigalupi y De Stefano Ingenieros"; 19/9/91, "Compañía de Servicios y
Suministros S.R.L.";; "Spinelli", cit.).-
Efectuadas las anteriores precisiones, cabe señalar
que en el caso no se dan las circunstancias que habilitan apartarse del
principio general en la materia por lo que corresponde imponerlas -en ambas
instancias- a la demandada, sustancialmente vencida.-
Por todo lo expuesto, SE RESUELVE: Rechazar el
recurso interpuesto por la demandada y hacer lugar al presentado por la actora
ordenando a la demandada que publique con la debida antelación el lugar, fecha,
hora y temario de las sesiones a realizarse y que respete el carácter de
públicas de las sesiones permitiendo el libre acceso a las reuniones a los
ciudadanos que lo soliciten, con excepción de aquéllas que hayan sido
legítimamente declaradas "reservadas". Con costas de ambas instancias a la
demandada vencida.-
Regístrese, notifíquese y devuélvase.//-
FDO: Luis César Otero - Alejandro Juan
Uslenghi - Guillermo Pablo Galli