Sexto período de sesiones (1991) (E/1992/23)
Observación general Nº 4
El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del
Pacto)
1.
De conformidad con el párrafo 1 del artículo 11 del Pacto, los
Estados Partes "reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida
adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia". Reconocido de este modo, el derecho
humano a una vivienda adecuada tiene una importancia fundamental para el
disfrute de todos los derechos económicos, sociales y
culturales.
2.
El Comité ha podido acumular gran cantidad de información relativa a este
derecho. Desde 1979, el Comité
y sus predecesores han examinado 75 informes relativos al derecho a
una vivienda adecuada.
El Comité dedicó también un día de debate general a esa cuestión en
sus períodos de sesiones tercero y cuarto (E/1989/22, párr. 312 y
E/1990/23, párrs. 281 a 285).
Además, el Comité tomó buena nota de la información obtenida en el
Año Internacional de la Vivienda para las Personas sin Hogar (1987) y de
la Estrategia
Mundial de Vivienda hasta el Año 2000, aprobada por
la Asamblea
General en su resolución 42/191 de 11 de diciembre
de 1987[i]. El Comité también ha examinado informes
pertinentes y otra documentación de la Comisión de Derechos Humanos y de la
Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las
Minorías[ii].
3.
Aun cuando existe una amplia variedad de instrumentos internacionales que
abordan los diferentes aspectos del derecho a una vivienda
adecuada[iii], el
párrafo 1 del artículo 11 del Pacto es la más amplia, y quizás la más
importante, de todas las disposiciones pertinentes.
4.
A pesar de que la comunidad internacional ha reafirmado con frecuencia la
importancia del pleno respeto del derecho a una vivienda adecuada, sigue
existiendo un abismo preocupante entre las normas fijadas en el párrafo 1
del artículo 11 del Pacto y la situación reinante en muchas regiones del
mundo. Aunque esos problemas suelen
ser especialmente graves en algunos países en desarrollo que enfrentan
limitaciones graves de recursos y de otra índole, el Comité observa que existen
también considerables problemas de falta de vivienda y de viviendas inadecuadas
en algunas de las sociedades más desarrolladas económicamente. Las Naciones Unidas calculan que
hay más de 100 millones de personas sin hogar y más
de 1.000 millones alojadas en viviendas inadecuadas en todo el
mundo[iv]. No existe indicación de que estén
disminuyendo esas cifras. Parece
evidente que ningún Estado Parte está libre de problemas importantes de una
clase u otra en relación con el derecho a la
vivienda.
5.
En algunos casos, los informes de los Estados Partes examinados por el
Comité reconocen y describen las dificultades para asegurar el derecho a una
vivienda adecuada. Pero, en su
mayoría, la información proporcionada ha sido insuficiente para que el Comité
pueda obtener un cuadro adecuado de la situación que prevalece en el Estado
interesado. Esta Observación
general se orienta, pues, a determinar algunas de las principales cuestiones que
el Comité considera importantes en relación con este
derecho.
6.
El derecho a una vivienda adecuada se aplica a todos. Aun cuando la referencia "para sí y su
familia" supone actitudes preconcebidas en cuanto al papel de los sexos y a las
estructuras y actividad económica que eran de aceptación común cuando se adoptó
el Pacto en 1966, esa frase no se puede considerar hoy en el sentido de que impone
una limitación de algún tipo sobre la aplicabilidad de ese derecho a las
personas o los hogares en los que el cabeza de familia es una mujer o a cualesquiera otros
grupos. Así, el concepto de
"familia" debe entenderse en un sentido lato. Además, tanto las personas como las
familias tienen derecho a una vivienda adecuada, independientemente de la edad,
la situación económica, la afiliación de grupo o de otra índole, la posición
social o de cualquier otro de esos factores. En particular, el disfrute de este
derecho no debe estar sujeto, según el párrafo 2 del artículo 2 del
Pacto, a ninguna forma de discriminación.
7.
En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en
un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo
que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo
considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el
derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos
razones. En primer lugar, el
derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los
principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, "la dignidad inherente a la
persona humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige
que el término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras
diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe
garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos
económicos. En segundo lugar, la
referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe
entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de
Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: "el concepto de
"vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se
desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación
adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en
relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo
razonable".
8.
Así pues, el concepto de adecuación es particularmente significativo en
relación con el derecho a la vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie
de factores que hay que tener en cuenta al determinar si determinadas formas de
vivienda se puede considerar que constituyen una "vivienda adecuada" a los
efectos del Pacto. Aun cuando la
adecuación viene determinada en parte por factores sociales, económicos,
culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole, el Comité considera
que, aun así, es posible identificar algunos aspectos de ese derecho que deben
ser tenidos en cuenta a estos efectos en cualquier contexto determinado. Entre esos aspectos figuran los
siguientes:
a)
Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el
alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la
ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos
informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia,
todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les
garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras
amenazas. Por consiguiente,
los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir
seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad
carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos
afectados.
b)
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e
infraestructura. Una vivienda
adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la
seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios
del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos
naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y
el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de
alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de
emergencia.
c)
Gastos soportables.
Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de
un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras
necesidades básicas. Los Estados
Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos
de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear
subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como
formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las
necesidades de vivienda.
De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la
vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra
niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los
materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de
construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para
garantizar la disponibilidad de esos materiales.
d)
Habitabilidad. Una
vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio
adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la
lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de
vectores de enfermedad. Debe
garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a
que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la
Vivienda[v] preparados por
la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más
frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades
en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas
condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente
a tasas de mortalidad y morbilidad más
elevadas.
e)
Asequibilidad. La
vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en
situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados
para conseguir una vivienda.
Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la
esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los
niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH
positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos
mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas
en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política
en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades
especiales de esos grupos. En
muchos Estados Partes, el
mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o
empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben
asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un
lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como
derecho.
f)
Lugar. La vivienda
adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de
empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños,
escuelas y otros servicios sociales.
Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde
los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y
volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las
familias pobres. De manera
semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la
proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la
salud de los habitantes.
g)
Adecuación cultural.
La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción
utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la
expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda.
Las actividades vinculadas al desarrollo o la
modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen
las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros,
los servicios tecnológicos modernos.
9.
Como se señaló anteriormente, el derecho a una vivienda adecuada no puede
considerarse aisladamente de los demás derechos que figuran en los dos Pactos
Internacionales y otros instrumentos internacionales aplicables. Ya se ha hecho referencia a este
respecto al concepto de la dignidad humana y al principio de no
discriminación. Además, el pleno
disfrute de otros derechos tales como el derecho a la libertad de expresión y de
asociación (como para los inquilinos y otros grupos basados en la comunidad), de
elegir la residencia, y de participar en la adopción de decisiones, son
indispensables si se ha de realizar y mantener el derecho a una vivienda
adecuada para todos los grupos de la sociedad.
De manera semejante, el derecho a no ser sujeto a
interferencia arbitraria o ilegal en la vida privada, la familia, el hogar o la
correspondencia, constituye una dimensión muy importante al definir el derecho a
una vivienda adecuada.
10.
Independientemente del estado de desarrollo de tal o cual país, hay
ciertas medidas que deben tomarse inmediatamente. Como lo ha reconocido la Estrategia
Mundial de Vivienda y otros análisis internacionales, muchas de
las medidas requeridas para promover el derecho a la vivienda requieren sólo la
abstención del gobierno de ciertas prácticas y un compromiso para facilitar la
autoayuda de los grupos afectados.
En la medida en que tales medidas se considera que van más allá del
máximo de recursos disponibles para el Estado Parte, es adecuado que lo antes
posible se haga una solicitud de cooperación internacional de conformidad con el
párrafo 1 del artículo 11 y los artículos 22 y 23 del Pacto,
y que se informe al Comité de ello.
11. Los Estados
Partes deben otorgar la debida prioridad a los grupos sociales que viven en
condiciones desfavorables concediéndoles una atención especial. Las políticas y la legislación, en
consecuencia, no deben ser destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya
aventajados a expensas de los demás.
El Comité tiene conciencia de que factores externos pueden afectar al
derecho a una continua mejora de las condiciones de vida y que en muchos Estados
Partes las condiciones generales de vida se han deteriorado durante el decenio
de 1980. Sin embargo, como lo
señala el Comité en su Observación general Nº 2 (1990) (E/1990/23, anexo
III), a pesar de los problemas causados externamente, las obligaciones
dimanantes del Pacto continúan aplicándose y son quizás más pertinentes durante
tiempos de contracción económica.
Por consiguiente, parece al Comité que un deterioro general en las
condiciones de vida y vivienda, que sería directamente atribuible a las
decisiones de política general y a las medidas legislativas de los Estados
Partes, y a falta de medidas compensatorias concomitantes, contradiría las
obligaciones dimanantes del Pacto.
12. Si bien los
medios más apropiados para lograr la plena realización del derecho a la vivienda
adecuada variarán inevitablemente de un Estado Parte a otro, el Pacto claramente
requiere que cada Estado Parte tome todas las medidas que sean necesarias con
ese fin. Esto requerirá casi
invariablemente la adopción de una estrategia nacional de vivienda que, como lo
afirma la Estrategia
Mundial de Vivienda en su párrafo 32, "define los objetivos
para el desarrollo de condiciones de vivienda, determina los recursos
disponibles para lograr dichos objetivos y busca la forma más efectiva de
utilizar dichos recursos, en función del costo, además de lo cual establece las
responsabilidades y el calendario para la ejecución de las medidas
necesarias". Por razones de
pertinencia y eficacia, así como para asegurar el respeto de los demás derechos
humanos, tal estrategia deberá reflejar una consulta extensa con todas las
personas afectadas y su participación, incluidas las personas que no tienen
hogar, las que están alojadas inadecuadamente y sus representantes. Además, deben adoptarse medidas para
asegurar la coordinación entre los ministerios y las autoridades regionales y
locales con objeto de conciliar las políticas conexas (economía, agricultura,
medio ambiente, energía, etc.) con las obligaciones dimanantes del
artículo 11 del Pacto.
13. La
vigilancia eficaz de la situación con respecto a la vivienda es otra obligación de efecto
inmediato. Para que un Estado Parte
satisfaga sus obligaciones en virtud del párrafo 1 del artículo 11,
debe demostrar, entre otras cosas, que ha tomado todas las medidas que son
necesarias, sea solo o sobre la base de la cooperación internacional, para
evaluar la importancia de la falta de hogares y la vivienda inadecuada dentro de
su jurisdicción. A este
respecto, las Directrices generales revisadas en materia de presentación de
informes adoptadas por el Comité (E/C.12/1991/1) destacan la necesidad de
"proporcionar información detallada sobre aquellos grupos de [la] sociedad que
se encuentran en una situación vulnerable y desventajosa en materia de
vivienda". Incluyen, en particular,
las personas sin hogar y sus familias, las alojadas inadecuadamente y las que no
tienen acceso a instalaciones básicas, las que viven en asentamientos
"ilegales", las que están sujetas a desahucios forzados y los grupos de bajos
ingresos.
14. Las medidas
destinadas a satisfacer las obligaciones del Estado Parte con respecto al
derecho a una vivienda adecuada pueden consistir en una mezcla de medidas del
sector público y privado que consideren apropiadas. Si bien en algunos Estados la
financiación pública de la vivienda puede ser utilizada más útilmente en la
construcción directa de nuevas viviendas, en la mayoría de los casos la
experiencia ha demostrado la incapacidad de los gobiernos de satisfacer
plenamente los déficit de la vivienda con la vivienda construida
públicamente. La promoción por los
Estados Partes de "estrategias capaces", combinada con un compromiso pleno a las
obligaciones relativas al derecho a una vivienda adecuada, debe así
alentarse. En esencia, la
obligación consiste en demostrar que, en conjunto, las medidas que se están
tomando son suficientes para realizar el derecho de cada individuo en el tiempo
más breve posible de conformidad con el máximo de los recursos
disponibles.
15. Muchas de
las medidas que se requerirán implicarán asignaciones de recursos e iniciativas
de política de especie general. Sin
embargo, el papel de las medidas legislativas y administrativas oficiales no se
debe subestimar en este contexto.
La Estrategia
Mundial de Vivienda, en sus párrafos 66 y 67, ha
destacado el tipo de medidas que pueden tomarse a este respecto y su
importancia.
16. En algunos
Estados, el derecho a la vivienda adecuada está consagrado en la constitución
nacional. En tales casos, el Comité
está interesado particularmente en conocer los aspectos jurídicos y los efectos
concretos de tal enfoque. Desea,
pues, ser informado en detalle de los casos específicos y otras circunstancias
en que se ha revelado útil la aplicación de esas disposiciones
constitucionales.
17. El Comité
considera que muchos elementos componentes del derecho a la vivienda adecuada
son por lo menos conformes con la disposición de recursos jurídicos
internos. Según el sistema jurídico
tales esferas incluyen, pero no están limitadas a: a) apelaciones jurídicas destinadas
a evitar desahucios planeados o demoliciones mediante la emisión de mandatos de
los tribunales;
b) procedimientos jurídicos que buscan indemnización después de un
desahucio ilegal;
c) reclamaciones contra acciones ilegales realizadas o apoyadas por
los propietarios (sean públicos o privados) en relación con los niveles de
alquiler, mantenimiento de la vivienda y discriminación racial u otras formas de
discriminación; d) denuncias
de cualquier forma de discriminación en la asignación y disponibilidad de acceso
a la vivienda;
y e) reclamaciones contra los propietarios acerca de
condiciones de viviendas insalubres o inadecuadas. En algunos sistemas jurídicos
podría ser también adecuado estudiar la posibilidad de facilitar juicios en
situaciones que implican niveles de gran aumento de personas sin
hogar.
18. A este
respecto, el Comité considera que las instancias de desahucios forzados son
prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto y sólo
podrían justificarse en las circunstancias más excepcionales y de conformidad
con los principios pertinentes del derecho
internacional.
19. Finalmente,
el párrafo 1 del artículo 11 concluye con la obligación de los Estados
Partes a reconocer "la importancia esencial de la cooperación internacional
fundada en el libre consentimiento".
Tradicionalmente, menos del 5% de toda la asistencia internacional
se ha dirigido hacia la vivienda o los asentamientos humanos y con frecuencia la
manera en que se dispone esa financiación se dirige poco a las necesidades de
vivienda de los grupos en situación desventajosa. Los Estados Partes, tanto
receptores como suministradores, deberían asegurar que una proporción sustancial
de la financiación se consagre a crear condiciones que conduzcan a un número
mayor de personas que adquieren vivienda adecuada. Las instituciones financieras
internacionales que promueven medidas de ajuste estructural deberían asegurar
que tales medidas no comprometen el disfrute del derecho a la vivienda
adecuada. Cuando consideran la
cooperación financiera internacional, los Estados Partes deberían tratar de
indicar las esferas relativas al derecho a la vivienda adecuada en las que la
financiación externa tendría el
mayor efecto.
Tales solicitudes deberían tener plenamente en cuenta las necesidades y
opiniones de los grupos afectados.
[i] Documentos Oficiales de la
Asamblea General, cuadragésimo tercer período de sesiones, Suplemento
Nº 8,
adición (A/43/8/Add.1).
[ii] Resoluciones 1986/36 y 1987/22 de la Comisión
de Derechos Humanos; informes del Sr. Danilo Türk, Relator Especial de la
Subcomisión (E/CN.4/Sub.2/1990/19, párrs. 108 a 120; E/CN.4/Sub.2/1991/17,
párrs. 137 a 139); véase también la resolución 1991/26 de la
Subcomisión.
[iii] Véase, por ejemplo, el párrafo 1 del
artículo 25 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, el apartado iii) del párrafo e) del
artículo 5 de la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial, el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, el
párrafo 3 del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del
Niño, el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en
lo Social, el párrafo 8 de la sección III de la Declaración de
Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976 (Informe de Hábitat: Conferencia de las Naciones Unidas sobre
los Asentamientos Humanos (publicación de las Naciones Unidas, Nº de
venta: S.76.IV.7, y corrección),
cap. I), el párrafo 1 del artículo 8 de la Declaración sobre el
Derecho al Desarrollo y la Recomendación Nº 115 de
la
Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los
trabajadores, 1961.
[iv] Véase la nota 1.
[v] Ginebra, Organización Mundial de la Salud,
1990.