16º
período de sesiones (1997) (E/1998/22, anexo
IV)
Observación general Nº
7
El
derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del
artículo 11 del Pacto): los desalojos
forzosos
1.
En su Observación general Nº 4 (1991) el Comité señaló que todas las
personas deberían gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les
garantice una protección legal contra el desalojo forzoso, el hostigamiento u
otras amenazas. Llegó a la
conclusión de que los desalojos forzosos son prima facie incompatibles
con los requisitos del Pacto.
Habiendo examinado un número considerable de informes sobre desalojos
forzosos en los últimos años, incluso de casos en que se ha comprobado que los
Estados Partes no cumplían sus obligaciones, el Comité está en condiciones de
ofrecer nuevas aclaraciones sobre las consecuencias de esas prácticas para las
obligaciones enunciadas en el Pacto.
2.
La comunidad internacional reconoce desde hace mucho tiempo que la
cuestión de los desalojos forzosos es grave. En 1976, la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre los Asentamientos Humanos señaló que debería prestarse especial
atención a "iniciar operaciones importantes de evacuación sólo cuando las
medidas de conservación y de rehabilitación no sean viables y se adopten medidas
de reubicación"[i]. En 1988, en la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000, aprobada por la Asamblea General en su
resolución 43/181, se reconoció la "obligación fundamental [de los
gobiernos] de proteger y mejorar las casas y los barrios en lugar de
perjudicarlos o destruirlos"[ii]. En el Programa 21 se declaraba que
"debería protegerse legalmente a la población contra el desalojo injusto de sus
hogares o sus tierras"[iii]. En el Programa de Hábitat los gobiernos
se comprometieron a "proteger a todas las personas contra los desalojos forzosos
que sean contrarios a la ley, tomando en consideración los derechos humanos, y
garantizar la protección y reparación judicial en esos casos; [y] cuando los
desahucios sean inevitables tratar, según corresponda, de encontrar otras
soluciones apropiadas"[iv]. La Comisión de Derechos Humanos también
ha señalado que "la práctica de los desalojos forzosos constituye una violación
grave de los derechos humanos"[v]. Sin embargo, aunque estas declaraciones
son importantes, dejan pendiente una de las cuestiones más decisivas, a saber,
determinar las circunstancias en que son admisibles los desalojos forzosos y
enunciar las modalidades de protección que se necesitan para garantizar el
respeto de las disposiciones pertinentes del Pacto.
3.
El empleo de la expresión "desalojos forzosos" es en cierto modo
problemático. Esta expresión
pretende transmitir el sentido de arbitrariedad e ilegalidad. Sin embargo, para muchos observadores la
referencia a los "desalojos forzosos" es una tautología, en tanto que otros
critican la expresión "desalojos ilegales" por cuanto que supone que la
legislación pertinente brinda una protección adecuada y se ajusta al Pacto, cosa
que no siempre es así en absoluto.
Asimismo, se ha señalado que el término "desalojos injustos" es aún más
subjetivo dado que no se refiere a ningún marco jurídico. La comunidad internacional,
especialmente en el contexto de la Comisión de Derechos Humanos, ha optado por
la expresión "desalojos forzosos" sobre todo teniendo en cuenta que todas las
alternativas propuestas adolecían también de muchos de esos defectos. Tal como se emplea en la presente
Observación general, el término "desalojos forzosos" se define
como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares
y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles
medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso
a ellos. Sin embargo, la
prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos forzosos
efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos.
4.
La práctica de los desalojos forzosos está muy difundida y afecta a las
personas tanto en los países desarrollados como en los países en
desarrollo. Dadas la interrelación
y la interdependencia que existen entre todos los derechos humanos, los
desalojos forzosos violan frecuentemente otros derechos humanos. Así pues, además de infringir claramente
los derechos consagrados en el Pacto, la práctica de los desalojos forzosos
también puede dar lugar a violaciones de derechos civiles y políticos, tales
como el derecho a la vida, el derecho a la seguridad personal, el derecho a la
no injerencia en la vida privada, la familia y el hogar, y el derecho a
disfrutar en paz de los bienes propios.
5.
Aunque la práctica ante los desalojos forzosos parece darse
principalmente en zonas urbanas densamente pobladas, también se produce en
relación con traslados forzados de población, desplazamientos internos,
reasentamientos forzados en caso de conflicto armado, éxodos en masa y
movimientos de refugiados. En todas
estas circunstancias puede haber una violación del derecho a una vivienda
adecuada y a la protección contra el desalojo forzoso a causa de una serie de
actos u omisiones atribuibles a los Estados Partes. Incluso en las situaciones en que
pudiera ser necesario imponer limitaciones a ese derecho, se exige el pleno
respeto del artículo 4 del Pacto, en el sentido de que las limitaciones que se
impongan deberán ser "determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la
naturaleza de esos derechos [económicos, sociales y culturales] y con el
exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad
democrática".
6.
Muchos casos de desalojos forzosos están relacionados con la violencia,
por ejemplo, los causados por conflictos armados internacionales, las
disensiones internas y la violencia comunitaria o étnica.
7.
Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del
desarrollo. Pueden efectuarse en
relación con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e
infraestructura como, por ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos
energéticos en gran escala, la adquisición de tierras para programas de
renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades, el
desbroce de tierras para fines agrícolas, la especulación desenfrenada de
terrenos o la celebración de grandes acontecimientos deportivos tales como los
Juegos Olímpicos.
8.
Fundamentalmente, las obligaciones de los Estados Partes en el Pacto en
relación con los desalojos forzosos se basan en el párrafo 1 del artículo 11
interpretado junto con otras disposiciones pertinentes. En particular, el párrafo 1 del artículo
2 obliga a los Estados a utilizar "todos los medios apropiados" para promover el
derecho a una vivienda adecuada.
Ahora bien, dada la naturaleza de la práctica de los desalojos forzosos,
la referencia en el párrafo 1 del artículo 2 al logro progresivo de tales
derechos basándose en los recursos disponibles rara vez será pertinente. El propio Estado deberá abstenerse de
llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se aplique la ley a sus
agentes o a terceros que efectúen desalojos forzosos (tal como se definen
en el párrafo 3 supra). Este
planteamiento se ve reforzado además por lo dispuesto en el párrafo 1 del
artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que
complementa el derecho a no ser desalojado forzosamente sin una protección
adecuada. En esa disposición
se reconoce, entre otras cosas, el derecho a la protección contra "injerencias
arbitrarias o ilegales" en el domicilio propio. Es de señalar que la obligación del
Estado de garantizar el respeto de ese derecho no está condicionada por
consideraciones relativas a los recursos de que disponga.
9.
El párrafo 1 del artículo 2 del Pacto exige a los Estados Partes que
utilicen "todos los medios apropiados", inclusive la adopción de medidas
legislativas, para promover todos los derechos protegidos por el Pacto. Aunque el Comité ha señalado en su
Observación general Nº 3 (1990) que es posible que tales medidas no
sean indispensables en relación con la totalidad de los derechos, es indudable
que una legislación contra los desalojos forzosos es una base esencial para
crear un sistema de protección eficaz. Esa legislación debería comprender
medidas que a) brinden la máxima
seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen estrictamente las
circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos. La legislación debe aplicarse además a
todos los agentes que actúan bajo la autoridad del Estado o que responden ante
él. Además, habida cuenta de la
creciente tendencia que se da en algunos Estados a que el gobierno reduzca
grandemente su responsabilidad en el sector de la vivienda, los Estados Partes
deben velar por que las medidas legislativas y de otro tipo sean adecuadas para
prevenir y, llegado el caso, castigar los desalojos forzosos que lleven a cabo,
sin las debidas salvaguardias, particulares o entidades privadas. Por tanto, los Estados Partes deberían
revisar la legislación y las políticas vigentes para que sean compatibles con
las exigencias del derecho a una vivienda adecuada y derogar o enmendar toda ley
o política que no sea conforme a las disposiciones del
Pacto.
10. Las
mujeres, los niños, los jóvenes, los ancianos, los pueblos indígenas, las
minorías étnicas y de otro tipo, así como otros individuos y grupos vulnerables,
se ven afectados en medida desproporcionada por la práctica de los desalojos
forzosos. En todos estos grupos las
mujeres son particularmente vulnerables a causa de la discriminación jurídica y
otras formas de discriminación que suelen darse en materia de derecho de
propiedad (incluida la propiedad de una vivienda) o del derecho de acceso a la
propiedad o a la vivienda, y de su particular vulnerabilidad a los actos de
violencia y abuso sexual cuando se quedan sin hogar. Las disposiciones contra la
discriminación del párrafo 2 del artículo 2 y del artículo 3 del Pacto imponen a
los gobiernos la obligación adicional de velar por que, cuando se produzca un
desalojo, se adopten medidas apropiadas para impedir toda forma de
discriminación.
11. Aunque
algunos desalojos pueden ser justificables, por ejemplo en caso de impago
persistente del alquiler o de daños a la propiedad alquilada sin causa
justificada, las autoridades competentes deberán garantizar que los desalojos se
lleven a cabo de manera permitida por una legislación compatible con el Pacto y
que las personas afectadas dispongan de todos los recursos jurídicos
apropiados.
12. El desalojo
forzoso y el derribo de viviendas como medida punitiva son también incompatibles
con las normas del Pacto. Asimismo,
el Comité toma nota de las obligaciones contenidas en los Convenios de Ginebra
de 1949 y los Protocolos de 1977, en lo concerniente a las prohibiciones de los
traslados de población civil y la destrucción de bienes de propiedad privada, en
la medida en que guardan relación con la práctica de los desalojos
forzosos.
13. Antes de
que se lleve a cabo cualquier desalojo forzoso, en particular los que afectan a
grandes grupos de personas, los Estados Partes deberían velar por que se
estudien en consulta con los interesados todas las demás posibilidades que
permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a
la fuerza. Deberían establecerse
recursos o procedimientos legales para los afectados por las órdenes de
desalojo. Los Estados Partes
deberán velar también por que todas las personas afectadas tengan derecho a la
debida indemnización por los bienes personales o raíces de que pudieran ser
privadas. A este respecto conviene
recordar el párrafo 3 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos que exige a los Estados Partes que garanticen "un recurso efectivo"
a las personas cuyos derechos hayan sido violados y que "las autoridades
pertinentes" cumplan "toda decisión en que se haya estimado procedente el
recurso".
14. Cuando se
considere que el desalojo está justificado, debería llevarse a cabo con estricto
cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de
derechos humanos y respetando los principios generales de la razón y
la
proporcionalidad.
A este respecto, cabe recordar en particular la
Observación general Nº 16 del Comité de Derechos Humanos relativa al artículo 17
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que señala que la
injerencia en el domicilio de una persona sólo puede tener lugar "en los casos
previstos por la ley". El Comité
observó que en tales casos la ley debía "conformarse a las disposiciones,
propósitos y objetivos del Pacto".
El Comité señaló también que "en la legislación pertinente se deben
especificar con detalle las circunstancias precisas en que podrán autorizarse
esas injerencias".
15. Aunque la
debida protección procesal y el proceso con las debidas garantías son aspectos
esenciales de todos los derechos humanos, tienen especial pertinencia para la
cuestión de los desalojos forzosos que guarda relación directa con muchos de los
derechos reconocidos en los pactos internacionales de derechos humanos. El Comité considera que entre las
garantías procesales que se deberían aplicar en el contexto de los desalojos
forzosos figuran: a) una auténtica
oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de
notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista
para el desalojo; c) facilitar
a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los
desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o
las viviendas; d) la presencia de
funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente
cuando éste afecte a grupos de personas;
e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el
desalojo; f) no efectuar
desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas
afectadas den su consentimiento; g)
ofrecer recursos jurídicos; y h)
ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten
pedir reparación a los tribunales.
16. Los
desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o
expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no
dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas
necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se
proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según
proceda.
17. El Comité
sabe que varios proyectos de desarrollo financiados por instituciones
internacionales en los territorios de Estados Partes han originado desalojos
forzosos. Respecto de ellos, el
Comité recuerda su Observación general Nº 2 (1990) que dice, entre otras cosas,
que los organismos internacionales deberían evitar escrupulosamente toda
participación en proyectos que, por ejemplo [...] fomenten o fortalezcan la
discriminación contra individuos o grupos contraria a las disposiciones del
Pacto, o que entrañen la expulsión o desplazamiento en gran escala de seres
humanos sin proporcionarles toda la protección y compensación
adecuadas [...] En cada una de
las fases de los proyectos de desarrollo debería hacerse todo lo posible para
que se tengan en cuenta los derechos reconocidos en los Pactos"[vi].
18. Algunos
organismos, como el Banco Mundial y la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE) han aprobado directrices en materia de reubicación y/o
reasentamiento a fin de limitar los sufrimientos humanos causados por los
desalojos forzosos. Esas prácticas
suelen ser el corolario de proyectos de desarrollo en gran escala, como la
construcción de presas y otros proyectos importantes de producción de
energía. Es esencial la plena
observancia de esas directrices, en la medida en que reflejan las obligaciones
contenidas en el Pacto, tanto por los propios organismos como por los Estados
Partes en el Pacto. A este
respecto, el Comité recuerda lo señalado en la Declaración y Programa de Acción
de Viena en el sentido de que: "el
desarrollo propicia el disfrute de todos los derechos humanos, pero la falta de
desarrollo no puede invocarse como justificación para limitar los derechos
humanos internacionalmente reconocidos" (parte I, párr.
10).
19. En las
directrices aprobadas por el Comité para la presentación de informes se pide a
los Estados Partes que proporcionen diversas informaciones directamente
relacionadas con la práctica de los desalojos forzosos, entre ellas información
sobre: a) "el número de personas
expulsadas de su vivienda en los últimos cinco años y el número de personas que
carecen actualmente de protección jurídica contra la expulsión arbitraria o
cualquier otro tipo de desahucio";
b) las "leyes relativas a los derechos de los inquilinos a la seguridad
de ocupación, la protección frente al desahucio" y c) "las leyes que prohíban todo tipo de
desahucio"[vii].
20. Se pide
también información en cuanto a las "medidas adoptadas, entre otras
circunstancias, durante programas de renovación urbana, proyectos de nuevo
desarrollo, mejora de lugares, preparación de acontecimientos internacionales
(olimpiadas, exposiciones universales, conferencias, etc.), campañas de
embellecimiento urbano, etc., que garanticen la protección contra la expulsión y
la obtención de una nueva vivienda sobre la base de acuerdo mutuo, por parte de
cualquier persona que viva en los lugares de que se trate o cerca de ellos"[viii]. Sin embargo son pocos los Estados Partes
que han incluido en sus informes al Comité la información solicitada. En consecuencia, el Comité reitera
la importancia que asigna a la recepción de esa
información.
21. Algunos
Estados Partes han señalado que no disponen de información de ese tipo. El Comité recuerda que la
vigilancia efectiva del derecho a una vivienda adecuada, bien sea por el
gobierno interesado o por el Comité, es imposible si no se cuenta con los datos
apropiados y por ello solicita a todos los Estados Partes que velen por que se
reúnan los datos necesarios y se incluyan en los informes presentados en virtud
del Pacto.
[i] Informe de
Hábitat: Conferencia de las
Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, Vancouver, 31 de mayo a 11 de
junio de 1976 (A/CONF.70/15), cap. II, recomendación B.8, párr. c)
ii).
[ii] Informe de
la Comisión de Asentamientos Humanos sobre la labor realizada en su
11º período de sesiones, adición (A/43/8/Add.1), párr. 13.
[iii] Informe de
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,
Río de Janeiro, 3
a 14 de junio de 1992, vol. I (A/CONF.151/26/Rev.1 (vol. I)), anexo II, Programa 21, cap. 7, párr.
9 b).
[iv] Informe de
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos
(Hábitat II) (A/CONF.165/14), anexo II, Programa de Hábitat, párr. 40
n).
[v] Comisión
de Derechos Humanos, resolución 1993/77, párr. 1.
[vi] E/1990/23,
anexo III, párrs. 6 y 8 d).
[vii] E/C.12/1990/8, anexo IV.
[viii] Ibíd.