20º
período de sesiones (1999) (E/C.12/1999/4)
Observación general Nº
11
Planes de
acción para la enseñanza primaria (artículo 14)
1.
El artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales exige a los Estados Partes que aún no hayan podido instituir la
enseñanza primaria obligatoria y gratuita, que se comprometan a elaborar y
adoptar, dentro de un plazo, de dos años un plan detallado de acción para la
aplicación progresiva, dentro de un plazo razonable de años fijado en el plan,
del principio de la enseñanza obligatoria y gratuita para todos. Pese a las obligaciones asumidas de
conformidad con el artículo 14, varios Estados Partes no han redactado ni
aplicado un plan de acción para la enseñanza primaria obligatoria y
gratuita.
2.
El derecho a la educación, reconocido en los artículos 13 y 14 del Pacto,
así como en otros tratados internacionales, tales como la Convención sobre los
Derechos del Niño y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, es de vital importancia. Se ha clasificado de distinta manera
como derecho económico, derecho social y derecho cultural. Es, todos esos derechos al mismo
tiempo. También, de muchas formas,
es un derecho civil y un derecho político, ya que se sitúa en el centro de la realización
plena y eficaz de esos derechos. A
este respecto, el derecho a la educación es el epítome de la indivisibilidad y
la interdependencia de todos los derechos humanos.
3.
En consonancia con la clara e inequívoca obligación que les impone el
artículo 14, todos los Estados Partes tienen el deber de presentar al Comité un
plan de acción planeado según el modelo especificado en el párrafo 8
infra. Esta obligación tiene
que respetarse escrupulosamente dado que se estima que en los países en
desarrollo 130 millones de niños en edad escolar, de los cuales aproximadamente
dos tercios son niñas, no tienen acceso a la enseñanza primaria**.
El Comité es plenamente consciente de que hay muchos factores
diversos que dificultan el cumplimiento por los Estados Partes de su obligación
de elaborar un plan de acción.
Por ejemplo, los programas de ajuste estructural que comenzaron en
el decenio de 1970, las crisis de la deuda que siguieron en el decenio
de 1980 y las crisis financieras de finales del decenio de 1990, así
como otros factores, han aumentado considerablemente la medida en que se deniega
el derecho a la enseñanza primaria.
Ahora bien, estas dificultades no pueden eximir a los Estados Partes de
la obligación de adoptar y presentar al Comité un plan de acción, según lo
previsto en el artículo 14 del Pacto.
4.
Los planes de acción preparados por los Estados Partes en el Pacto, de
conformidad con el artículo 14, son especialmente importantes dado que la labor
del Comité ha mostrado que la falta de oportunidades educacionales para esos
niños es también una de las causas de que sean víctimas de muchas otras
violaciones de los derechos humanos.
Por ejemplo, esos niños, que quizá vivan en una pobreza abyecta y llevan
una vida sana, son particularmente vulnerables al trabajo forzoso y otras formas
de explotación. Además, existe una
relación directa entre, por ejemplo, el nivel de matrícula de niñas en la
escuela primaria y una disminución considerable de los matrimonios
infantiles.
5.
El artículo 14 contiene diversos elementos que deberían ser ampliados a
la luz de la amplia experiencia adquirida por el Comité con el examen de los
informes de los Estados Partes.
6.
Obligatoriedad. El
elemento de obligatoriedad sirve para destacar el hecho de que ni los padres ni
los tutores, ni el Estado, tienen derecho a tratar como optativa la decisión de
si el niño debería tener acceso a la enseñanza primaria. Análogamente, la prohibición de la
discriminación por motivo de sexo en el acceso a la educación, que se exige
también en los artículos 2 y 3 del Pacto, queda puesta más de relieve por esta
exigencia. Sin embargo, debería
subrayarse que la obligatoriedad solamente se puede justificar si la educación
ofrecida es de calidad adecuada, es pertinente para el niño y promueve la
realización de otros derechos del niño.
7.
Gratuidad. El
carácter de este requisito es inequívoco. El derecho se
formula de manera expresa para asegurar la disponibilidad de enseñanza primaria
gratuita para el niño, los padres o los tutores. Los derechos de matrícula impuestos
por el Gobierno, las autoridades locales o la escuela, así como otros costos
directos, son desincentivos del disfrute del derecho que pueden poner en peligro
su realización. Con frecuencia
pueden tener también efectos altamente regresivos. Su eliminación es una cuestión que debe
ser tratada en el necesario plan de acción. Los gastos indirectos, tales como los
derechos obligatorios cargados a los padres (que en ocasiones se presentan
como voluntarios cuando de hecho no lo son) o la obligación de llevar un
uniforme relativamente caro, también pueden entrar en la misma categoría. Otros gastos indirectos pueden ser
permisibles, a reserva de que el Comité los examine caso por caso. Esta disposición no está en modo alguno
en conflicto con el derecho reconocido en el párrafo 3 del artículo 13 del Pacto
para los padres y los tutores "de escoger para sus hijos o pupilos escuelas
distintas de las creadas por las autoridades públicas".
8.
Adopción de un plan detallado. Se exige al Estado Parte que adopte un
plan de acción en
un plazo de dos años.
Esto debe entenderse en el sentido de los dos años siguientes a la
entrada en vigor del Pacto para el Estado de que se trate, o los dos años
siguientes a un ulterior cambio de circunstancias que hubiera llevado a la
inobservancia de la obligación pertinente.
La obligación es constante y los Estados Partes a los que se aplique
la disposición en virtud de la situación correspondiente no estarán exentos de
la obligación por no haber adoptado medida alguna en el plazo de dos años. El plan debe abarcar todas las
medidas que sean necesarias para garantizar cada uno de los componentes
necesarios del derecho y debe ser lo suficientemente detallado como para
conseguir la aplicación plena del derecho.
Es de vital importancia la participación de todos los sectores de la
sociedad civil en la elaboración del plan y es esencial que existan algunos
medios para evaluar periódicamente los progresos y garantizar la responsabilidad. Sin estos elementos se
socavaría la importancia del artículo.
9.
Obligaciones. El
Estado Parte no puede eludir la obligación inequívoca de adoptar un plan de
acción alegando que no dispone de los recursos necesarios. Si pudiera eludirse la obligación de
este modo, no se justificaría el requisito singular contenido en el artículo 14
que, prácticamente por definición, se aplica a las situaciones que se
caracterizan por la insuficiencia de recursos financieros. Del mismo modo y por la misma razón, la
referencia que se hace en el párrafo 1 del artículo 2 y en el artículo 23 del
Pacto a "la asistencia y la cooperación internacionales" es de especial
importancia en esta situación.
Cuando esté claro que un Estado carezca de recursos financieros y de los
conocimientos necesarios para "elaborar y adoptar" un plan detallado, la
comunidad internacional tendrá la obligación clara de prestar
asistencia.
10.
Aplicación progresiva.
El plan de acción debe tener como objetivo el logro de la aplicación
progresiva del derecho a la enseñanza primaria obligatoria y gratuita, previsto
en el artículo 14.
Al contrario que la disposición contenida en el párrafo 1 del
artículo 2, el artículo 14 especifica que de todas formas la fecha
meta debe ser "un número razonable de años" y, además, que el
calendario deberá ser "fijado en el plan".
Es decir, el plan debe fijar específicamente una serie de fechas
concretas de aplicación para cada fase de la aplicación progresiva
del plan. Ello subraya tanto
la importancia como la inflexibilidad relativa de la obligación de que se
trata. Además, hay que destacar a
este respecto que las demás obligaciones del Estado Parte, tales como la no
discriminación, han de aplicarse de forma plena e
inmediata.
11. El Comité
pide a todos los Estados Partes para los cuales sea pertinente el artículo 14
que garanticen el pleno cumplimiento de sus disposiciones y que el plan de
acción que elaboren se presente al Comité como parte integrante de los informes
exigidos por el Pacto. Además, en
los casos apropiados, el Comité alienta a los Estados Partes a recabar la
asistencia de los organismos internacionales competentes, en particular
la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Fondo Monetario Internacional
(FMI) y el Banco Mundial, tanto en la preparación de los planes de acción
previstos en el artículo 14 como en su aplicación ulterior. El Comité también pide a los organismos
internacionales pertinentes que presten asistencia a los Estados en la mayor
medida posible para que satisfagan sus obligaciones con carácter
urgente.
** Véase en general,
UNICEF, Estado mundial de la infancia, 1999.